成品油税费改革是中国建立完善的成品油价格形成机制和规范的交通税费制度，促进节能减排和结构调整，公平负担，依法筹措交通基础设施维护和建设资金的重大举措，充分体现了中国政府推动发展模式转型的坚定决心，促进决策科学化、民主化和专业化的积极努力，是中国政府保持公共政策渐进性、连续性和稳定性的有益尝试，是政府决策机制变革的一个成功范例。成品油税费改革自2009年1月1日实施以来，改革进展平稳顺利，预期目标基本实现，在形成直接财税效应的同时，也产生了积极的社会效应和社会反响。从决策理念上看，是“绿色新政”中的“绿色改革”，开“绿色税收”之先河；从决策机制上看，时机准确，决策及时；从实施效果上看，在短期内增加了税收，从长期看促进了经济发展模式转型。

　　对成品油税费改革的初步评价

　　随着我国石油需求不断增加，经济社会发展与资源环境之间的矛盾日益突出；以费代税、负担不公平等弊端日益显现；二级收费公路规模过大，结构不合理，与地方经济发展和群众出行的矛盾越来越尖锐。针对上述情况，国务院借助2008年底国际油价出现大幅调整这一少有的“机会窗口”，立即打开“政策天窗”，果断决策实施成品油税费改革，提高现行成品油消费税单位税额，取消公路养路费等收费，逐步有序取消政府还贷二级公路收费，在不改变现有税制、征收方式和征管手段的前提下，实现成品油税费改革相关工作的有效衔接。从1年来的运行情况看，成品油税费改革成效显著。我把这称之为中国“绿色新政”的“绿色改革”，即在应对国际金融危机、全球气候变化的国际背景和中国扩大内需、科学发展、节能减排的国内背景下，率先实行“绿色税收”，取得了“绿色发展”的成效。

　　首先，成品油税费改革是中国完善税收制度，积极推进资源性产品价格改革，加快建立能够充分反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的价格形成机制中的重要环节。目前，中国是世界第一大能源生产国和世界第二大能源消费国。根据英国石油公司的统计数据，中国初级能源消费量占世界总量比重由1980年的6.3%上升到2008年的17.7%；1996年中国的石油消费量占世界总量比重为5.2%，2008年上升至9.6%，居世界第二位；从新增石油消费角度看，在1996年～2006年间，中国新增石油消费量占世界新增石油消费量的32.2%，占2006年世界新增消费量的77.2%。“十五”和“十一五”前期与“九五”时期相比，中国的发展模式出现了逆转，1996年～2000年和2001年～2008年相比，能源消费增长率由1.1%激增至9.4%，能源消费需求增长弹性系数由0.127大幅上升至0.922，而经济增长率仅由8.6%增长至10.2%。能源粗放型的经济发展模式显露无遗，经济社会发展与资源环境之间存在矛盾已成为不争的事实。

　　改革开放以来，中国基本上避免了经济上的“大折腾”，但是过高过快的增长是以巨大的资源消耗和污染排放为代价的，出现了环境污染上的“大折腾”。成品油税费改革正是在这样的背景下，作为解决上述矛盾，促进发展模式由“黑猫”向“绿猫”转型的政策创新而出台的。根据国际经验，从短期看，一般在2年～3年内，由于消费者的替代性选择较少，能源需求对能源价格的弹性较弱，大致在-0.03～-0.08之间，但从长期看，能源需求的价格弹性会很强，可以达到-0.6～-1.1。这意味着从长期趋势上看，对能源价格的政策干预能够对能源使用产生积极的影响，即能源价格每上涨1%，大致可以对能源需求产生0.6％～1.1%的影响，更为重要的是，能源价格的上涨能够带动相关替代能源的开发与利用。

　　其次，成品油税费改革是中国应对全球气候变化，履行节能减排责任，提供全球性公共物品的自主选择。当前全球的温室排放中，56.6%是由化石燃料使用产生的，电力、交通和工业部门是近40年来温室气体排放增长速度最快的领域，在2004年，上述3个领域的温室气体排放量分别占温室气体总排放量的25.9%、13.1%和19.4%。成品油税费改革直接作用于温室气体主要排放领域，提高碳排放成本，在一定意义上扮演了“碳税”的角色，对能源消费者形成成本压力，促进其改进技术，节约能源或寻求新的替代能源。在全球应对气候变化的国际背景下，成品油税费改革的实施为中国的交通行业，以及工业等非交通用油行业带来新的压力和契机，注重节能减排的良好势头已经开始初步显现。

　　英国社会学家安东尼·吉登斯教授指出：“污染者付费”原则是一条公正的原则，不仅有助于理清发达国家和发展中国家在回应气候变化方面的不同责任，而且为将这种责任构成法律提供了手段，同时还为矫正人们的行为提供了激励手段。成品油税费改革恰恰体现了这样的价值取向，顺应了社会各界要求运用税收手段抑制燃油不合理消费的呼声。根据美国环境保护署的统计，全美二氧化碳排放中大约有20%是乘用车（含轿车和轻型卡车）产生的，因而有效降低乘用车二氧化碳排放量对实现总量减排具有十分积极的作用。

　　在成品油税费改革和车辆购置税减免的双重政策刺激下，2009年以来，相对节油减排的1.6升及以下排量乘用车销售快速增长。中国汽车工业协会近日公布的数据显示，2009年中国乘用车累计销量年率增长52.93%，达到1033.13万辆，首次超过千万辆大关。受政策优惠等因素影响，中国2009年小排量乘用车销量年率增长71.28%，达到719.55万辆，占乘用车总销量69.65%，增长率和市场占有率均创下历史新高。这种消费行为上的变化，体现了政策引导和政策干预的积极效果。

　　再其次，成品油税费改革是规范政府与市场关系，促进社会公平的政策创新。伴随着从计划经济体制向市场经济体制转变的过程，中国财政体制围绕国家财政能力这一核心要素，在过去60年中经历了集权与分权之间的反复变化，逐渐从国家财政向公共财政转变，从传统的“自产国家”向“税收国家”转变，目前正处在向现代“预算国家”的转型过程中。“预算国家”的首要特征是财政统一。成品油税费改革理顺了交通税费关系，规范了政府收费行为，建立了公路养护和管理的新筹资机制，其核心目的是实现在交通税费方面的财政统一。从财政收入的角度看，实现了从交通税费多头征收管理到成品油消费税单一征收管理的统一；从财政支出的角度看，实现了从交通基础设施建设与养护费用多头管理多头支出到中央对地方专项转移支付专款专用的统一。一项科学、成功的税收政策，在于将扭曲税收转化为中性税收，将负向激励转化为正向激励。成品油税费改革有效地解决了长期以来困扰各级政府和普通百姓的交通税费征管和道路使用难题，在道路基础设施的融资、建设与养护环节上建立了可持续的良性循环机制，实现了从扭曲税收到中性税收的转变。

　　同时，成品油税费改革充分体现了公平税负的价值取向，在原有的成品油和交通税费征收模式下，燃油使用者的边际成本随其使用量的上升而递减。以机动车为例，行驶里程越多，单位税费成本越低。因此，在给定环境保护和排放目标的前提下，这样的税费模式在一定程度上提供了错误的政策激励，造成了燃油使用者行为的扭曲。成品油税费改革在取消公路养路费等6项收费和逐步有序取消政府还贷二级公路收费的同时，大幅度地提高了成品油消费税税额标准，充分体现了“多用油多负担、少用油少负担”的公平原则，使燃油使用者的边际成本保持恒定，对成品油消费行为提供了稳定的激励措施，促进使用者主动节约能源，实现了从负向激励到正向激励的转变。

　　最后，成品油税费改革是完善中央与地方关系，深化分税制财政管理体制的积极举措。改革前，交通税费收入是以地方专项收入形式存在的，种类繁杂，在征管和使用上既不统一，也不透明，存在明显的“马太效应”，不利于在各地区间实现基本公共服务均等化，特别是不利于中西部欠发达省份交通基础设施的发展与养护。实施成品油税费改革后，在统一地方交通税费的基础上，将成品油消费税作为中央税由中央独享，一方面打破了地方交通发展的“诸侯分割”现象；另一方面也为中央财政提供了稳定的收入来源，这些收入成为在全国范围内发展交通基础设施的宏观调控工具。据财政部统计，2009年1月～11月，成品油税费改革新增税收2281亿元，占全国财政收入的3.6%，占中央本级财政收入的6.7%，成为中央级收入中一个新的重要的增长点。此次成品油价格和税费改革税收返还为1530亿元，作为弥补地方取消公路养路费等“六费”的资金缺口，扣除税收返还后，中央2009年集中的成品油消费税增量大致接近1000亿元。可以说是1994年分税制改革和2002年所得税分享机制改革后，中央对中央与地方间财政关系作出的又一次重大调整。从中国目前的交通产业发展态势看，成品油消费税将会成为中央财政又一稳定增长的收入来源。通过观察以往的财税改革经验，我认为中央财政集中财力后，用于调节地方财政收入差异的政策空间扩大，能够将更多的财力以转移支付的形式投入到中西部欠发达地区，缩小中西部与东部地区的财政支出差距，促进公共服务的均等化。按照成品油税费改革后新增收入交通资金属性不变、资金用途不变、地方预算程序不变、地方事权不变的原则，在保证负担改革成本的前提下，中央财政将有更大的余力促进全国交通的均衡发展。

　　成品油税费改革的经验与意义

　　尽管成品油税费改革刚刚实施1年，但从这项改革措施出台到实施的全过程来看，特别是结合国际金融危机的国际背景来看，这是一项成功的改革，充分地体现了中国政府决策能力的提升，特别是在财税政策领域精细化管理水平的提高，以及推进构建资源节约型和环境友好型社会的努力和承担减排责任的决心。

　　首先，及时把握“机会窗口”，果断打开“政策天窗”，利用危机，谋定而动，寻找机会。中国的成品油价格机制存在明显的扭曲，政府难以公平处理各方关系，企业无法优化资源配置。对成品油价格形成机制进行调整已酝酿多年，但国际原油价格这一影响改革的重大因素始终处于大幅波动之中，特别是2006年开始，原油价格一路攀升至每桶140美元以上，导致我国政府定价的成品油价税体系基本不存在调整的空间。2008年下半年开始，由于受到美国次贷危机的影响，石油价格回落至每桶50美元左右，形成了调整成品油价税体系绝佳的“机会窗口”，成品油税费改革成功地把握住了这个机会，果断打开“政策天窗”，推出了一揽子的改革措施，变国际金融危机之被动为主动。成品油税费改革本身也是中国应对国际金融危机的一项有效措施，它一方面增加了中央财政的收入，为经济刺激计划提供资金增长点；另一方面通过促进发展模式的结构性调整，提升中国的产业竞争能力，在危机中谋求新的发展路径。

　　其次，政策目标明确，政策工具得当。成品油税费改革以调整成品油价税模式为直接目标，把取消公路养路费等“六费”和撤销二级公路收费作为主要内容，成功地解决了长期以来存在的成品油价税形成机制和交通基础设施建设维护筹资两大矛盾，是一次系统性的政策创新、一次整体性的机制变革。以成品油消费税改革为核心的政策工具统一了原有的多头征管体制，既负担了改革成本，又建立起稳定的收入增长机制，充分反映了政策工具与政策目标的协调一致。

　　再其次，改革过渡平稳，改革效果承上启下。成品油税费改革是一项涉及范围广、影响人数多的改革措施，涉及全国二级收费公路近10万公里，各类征稽管理人员近46万人。保证偿还公路建设形成的债务和建立后续的道路养护资金保障机制，以及安置相关工作人员，是改革能否成功的重中之重。实践证明，建立在科学测算基础上的改革方案，实现了新旧两套管理体制的平稳过渡，在建立新收入机制的同时，充分保障了旧机制下地方和部门的既得利益。成品油税费改革作为促进经济社会可持续发展中的一个环节，在理顺成品油价格形成机制和规范交通税费制度的同时，也为今后建立更为完备的节能减排机制和生态补偿机制奠定了基础，提供了经验。

　　以成品油税费改革为契机，推进中国实现绿色发展

　　在成品油税费改革平稳运行的基础上，根据中国建设社会主义和谐社会的需要，特别是促进中国实现绿色发展目标和履行节能减排责任，迈向绿色现代化的需要，可考虑在以下领域进一步深化财税管理体制改革。

　　第一，深化成品油税费改革，使成品油价税形成机制具有更强的环境和资源敏感性和约束性，具备更强的政策引导和调整能力，在条件允许的情况下，有区别地逐步提高成品油消费税单位税负水平。

　　第二，在成品油税费改革成功经验的基础上，研究制定全面促进节能减排的财税管理体制，结合中国政府的减排承诺，深入分析研判征收“碳税”的可能性和可行性。

　　第三，抓紧研究相对完备的生态补偿机制，整合现有的环境、资源类财税政策，实施更大范围、更大力度和更高标准上的“绿色税收”。